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24 sep. 2011

EL RÌO DE LA DISCORDIA









El río de la discordia
El 2 de febrero de 1516 el piloto mayor del Reino de España Juan Díaz de Solís descubre el río al que denominaría Mar Dulce. Posteriormente el veneciano Sebastián Gaboto bautizó a esa vasta franja de agua como Río de la Plata, sin imaginarse que varios siglos después iba a ser el objeto de perdurables disputas. En 1525 la codicia o los intereses consultaban solamente la leyenda de metales preciosos durmiendo el sueño de los justos a orillas del río. Pero el paso del tiempo trajo otras miradas más realistas y capaces de dibujar un nuevo curso sobre sus ondas. Abandonada la guerra de los puertos, el problema empezó a adquirir recién profundidad –y no es una metáfora- en el siglo XIX. Los episodios que ilustran esa puja, sin embargo, están muy lejos de las vehemencias actuales. Es más, durante casi todo el siglo mencionado puede divisarse un espíritu de cordialidad que superaba enfrentamientos y problemas. La mayoría de los incidentes sirvieron para ratificar tanto los derechos argentinos como los uruguayos; para reconocer que el río les pertenece a ambos.

En 1861, varias embarcaciones uruguayas fueron detenidas por naves argentinas sobre aguas que reflejaban el paisaje de la costa oriental. Las protestas diplomáticas cedieron paso en seguida a las disculpas, a la conclusión de que, efectivamente, se había violado la jurisdicción ajena. El episodio se repitió en 1898, pero esta vez fue una cañonera oriental la que detuvo a tres vapores en aguas argentinas. El gobierno uruguayo condenó el incidente y solicitó excusas por haber transgredido límites que aseguraban la reciprocidad jurisdiccional. En otra ocasión, la mano de la naturaleza disipó muy empinadas escaramuzas retóricas: hacia 1855 la Argentina y Uruguay se habían enfrascado en una tediosa disputa sobre el derecho que tenía cada país para remover el casco de una goleta enclavada en el Canal del Infierno, a causa de un naufragio. Las aguas se apiadaron de tantos ocios polémicos desalojando por su cuenta y sin previa consulta los restos de la embarcación.

No fue el único episodio pintoresco. Durante los ramalazos revolucionarios que sacudieron al Uruguay de 1897 y que transformaron a Buenos Aires en sede de muchas conspiraciones, la justicia argentina debió decidir sobre el alegato de algunos orientales acusados de asaltar naves del vecino país, los que se consideraban inmunes a toda pena dictada por tribunales locales en razón de que habían perpetrado sus delitos en aguas uruguayas. Más pintoresco, más dramático también, fue un episodio ocurrido en 1903, en ocasión del naufragio del vapor “Alacrity”, cerca de Punta del Indio. Las autoridades de la otra orilla se excusaron de socorrer al barco por entender que el siniestro había tenido lugar bajo jurisdicción argentina. Las autoridades argentinas, a su vez, sostuvieron que el siniestro había ocurrido fuera de su jurisdicción y en aguas donde ambas naciones “ejercieron siempre común autoridad”. Las conclusiones que eran, en casi todos estos incidentes, favorables al Uruguay, insinuaban una división geométrica del río muy a gusto de los orientales. Pero quizás no se encuentren palabras más solidarias con dicha tesis que las que escribió en 1873 el canciller argentino Carlos Tejedor. Ante una protesta por el registro y detención de naves uruguayas en el río Uruguay, admitió que los límites jurisdiccionales de ese río como del de la Plata estaban “indeterminados”. La indefinición facilitaba entonces confusiones o errores en “la aplicación práctica del derecho de gentes que dividen por mitad la jurisdicción”.

Parece fácil comprender ahora que, con estos antecedentes por delante, ni siquiera Zeballos se haya animado durante su gestión ministerial bajo el gobierno de Pellegrini a modificar supuestos o normas ya tradicionales. Todavía parece fácil comprender por qué en su discurso de agosto de 1908 en la Cámara de Diputados, y cuando estaban bien maduros los argumentos de una exclusiva hegemonía argentina, Emilio Mitre advirtió: “Si fuéramos a un arbitraje, nos veríamos derrotados hasta con nuestras propias memorias oficiales”. Pero sus palabras iban a ser borradas por otras más vigorosas y más al día con los intereses que empezaban a ocupar un vivo primer plano. Era el “travelling” del destino, como diría un cineasta.






Para el siglo XIX, el problema del Río de la Plata pudo ser, ante todo, el problema de la libre navegación y del libre comercio. Asegurado ambos, no había motivo para mayores vigilias. Pero hacia 1906, las controversias recibieron el soplo inspirador de nuevas semillas de discordia. En la anécdota, en la superficie, las discusiones eran o parecían las mismas de siempre. En niveles más hondos, se combinaban con el desarrollo de una naciente industria pesquera y –muy especialmente- con la ubicación de los canales de acceso a los puertos argentinos. La amenaza de una guerra entre Argentina y Brasil en 1906 y la necesidad de un aumento de las reservas navales argentinas para garantizar el dominio del Plata, correspondían así a un doble proceso. Por un lado, estaba la pugna de dos grandes países sudamericanos, un enfrentamiento que en caso de estallido bélico, exigía a uno y otro bando asegurarse el total gobierno del río. Brasil podía acceder a ese privilegio, como preveía Zeballos, por la vía de Uruguay. Y la Argentina a través de los argumentos con que el propio canciller fundó la doctrina de la costa seca.

Pero si se mira un poco más lejos y se revisa cuidadosamente el discurso del ministro argentino en esa oportunidad, se verá que la querella tuvo otros protagonistas. No es necesario subrayar la importancia de los intereses británicos en la cuenca del Plata por esos años, la influencia ejercida entonces por Inglaterra. Esta influencia hacía rato que había empezado a ser sigilosamente bastardeada por la presencia de Estados Unidos que, como vislumbró muy claramente la diplomacia francesa en 1894, “tendía a enfeudar a las repúblicas del sur a su política comercial y financiera”. Por eso, la indignación de Zeballos cuando refiere “el engreimiento de Brasil ante los nuevos vínculos contraídos con Estados Unidos y cuya naturaleza exacta no podía precisar” suena a indignación leal al imperio británico. Y no sería improbable que su tesis observara una similar fidelidad. Brasil versus Argentina significaba en ese momento Gran Bretaña versus Estados Unidos.

El debate actual está contaminado de muy complejos e ilustres intereses. Pero también está contaminado de serios malentendidos. El más notable radica en la interpretación de los tres decisivos documentos que hacen a cualquier análisis del problema. Son:

El Protocolo Ramírez-Sáenz Peña. Firmado el 5 de enero de 1910, el texto sirvió para aliviar tensiones surgidas por los conflictos de años anteriores y tuvo la gran significación de estar firmado por la misma persona que alcanzaría la presidencia argentina. Su ejecución, además, correspondió a una hora en que Brasil rectificó los privilegios que había obtenido mediante un tratado de 1851, reconociendo finalmente derechos al gobierno oriental sobre el río Yaguarón y la laguna Merín.

La Declaración Conjunta sobre el Límite Exterior del Río de la Plata. Fue firmada el 30 de enero de 1961 por el embajador argentino Gabriel del Mazo y el canciller uruguayo Homero Martínez Montero. La Argentina y Uruguay se alegraron de arribar a este acuerdo, pero otros países –Estados Unidos, Francia, Inglaterra- no compartieron los mismos entusiasmos y reconocieron tibiamente el acuerdo, con protestas.

El Protocolo del Río de la Plata. Correspondió a la gestión de los cancilleres Zavala Ortiz y Zorrilla de San Martín y fue firmado el 14 de enero de 1964. También con este documento se procuró disipar los resquemores surgidos a causa de un Plan de Levantamiento Integral del Plata ejecutado unilateralmente por la Argentina, lo que dio pie a reclamaciones uruguayas.

Aunque enero parece haber sido el mes clave para los acuerdos, la verdad es que los textos citados han propiciado espesas confusiones. Por lo menos, toleraron interpretaciones excluyentes, enriqueciendo los más antagónicos puntos de vista, de tal modo que no es excesivo dudar de la entera eficacia de cada uno como arma jurídica para resolver el siempre renovado pleito. En diciembre de 1968 el gobierno argentino consideró “un acto inamistoso la prospección unilateral” del lecho del río, y el gobierno uruguayo rechazó “esas declaraciones” advirtiendo que tomaría “las disposiciones que juzgara adecuadas a sus intereses”. Las enérgicas declaraciones diplomáticas se apoyaban, tanto en el caso argentino como en el uruguayo, en las normas establecidas por los acuerdos de referencia. Es decir, que los mismos documentos ahondan y no resuelven el problema. Cada parte ha creído encontrar en ellos el necesario alimento para sus convicciones previas. Y sin embargo, a pesar de todos los pesares, ninguna palabra, ningún párrafo, ninguna coma, parecen justificar de manera irrefutable alguna de las interpretaciones en juego.

El más ejemplar de estos ejercicios imaginativos sobre dichos textos lleva la firma de Eduardo Jiménez de Aréchaga. Sus deducciones de que el Protocolo de 1910 establece “una comunidad de aguas y un condominio en la explotación por ambos países”, merecen ser contrastadas con las reflexiones que suscitó a otro uruguayo (Luis Alberto de Herrera) la elaboración del documento. Los incisos iniciales del “anodino” protocolo –decía- se dedican a “reiterar el himno de la fraternidad platina”, sin entrar luego “en la esencia del pleito y encontrar su solución adecuada”. La censura parece excesiva, ajena a las dificultades y buenas intenciones de la época. Porque su utilidad iba más allá de una mera apelación al “espíritu de cordialidad de los dos países” y consagraba en definitiva un régimen comunitario de “navegación y uso de las aguas”. Pero por exagerada que parezca, esa censura pone las cosas en su sitio: el Protocolo de 1910 no admite una interpretación radical capaz de robustecer la posición uruguaya, ni la argentina, claro.

También Héctor Gross Espiell ha creído ver en el Protocolo de 1964 una garantía casi definitiva para la tesis de la división geométrica del río. En su opinión, no se consignaría ya “un mero reconocimiento del derecho al uso de las aguas sino una afirmación expresa y recíproca de la soberanía oriental”. La conclusión nace del parágrafo 5º del documento que, en efecto, reconoce la reciprocidad jurisdiccional de los dos Estados al señalar: “El Plan de Levantamiento Integral no alterará las jurisdicciones que los países ribereños han venido ejerciendo” y que son “las únicas que ambos gobiernos reconocen sobre dicho río”. Pero también aquí los deseos pueden más que la letra escrita. Ni Uruguay ni Argentina hallarán en el Protocolo de 1964 un solo párrafo que fije esta o aquella fórmula de delimitación jurisdiccional. Apenas si se reconoce una pluralidad de jurisdicciones que, de todos modos, con su sola existencia, cualesquiera de los textos invocados estaba desnudando. Porque por ambiguos que parezcan, por contradictorios que resulten los posteriores análisis de sus articulados, resulta evidente que no habrían sido firmados por las dos partes si éstas no tuvieran mutuos derechos.

La declaración de 1961 adquiere singular importancia desde esta perspectiva. Con ella, la Argentina y Uruguay estipularon el límite exterior del río y la extensión del dominio fluvial que corresponde a ambos países. El documento regló así un régimen jurídico de aguas que, por sus peculiaridades geográficas, merecían variables calificativos (río oceánico, estuario, etc.), permitiendo a otras naciones atravesar el Plata amparadas en principios que son exclusivos de la navegación en alta mar. Para Uruguay, además esta condición de “río interior” que la declaración otorga al Plata, serviría de alimento a su tesis de la línea media y de acuerdo con normas resultantes de los acuerdos de Ginebra sobre mar territorial.

Que la Argentina no apoye la tesis de la división por mitades del río, se debe principalmente al hecho de que las vías de acceso a los puertos argentinos (incluyendo el de Buenos Aires) quedarían, mediante este régimen, sometidas a jurisdicción uruguaya. El argumento enfatiza tal subordinación como un peligro para la seguridad política y económica de la Nación. Y desde una perspectiva local, la consideración parece muy razonable, ya que las vías que garantizan al país su contacto con el exterior y que son de considerable valor estratégico, no pueden estar bajo bandera extranjera.

Pero ocurre que el mismo argumento también vale para Uruguay. Fijar el límite en una línea que permita a la Argentina ejercer el dominio de esas vías fluviales representa, desde el mirador uruguayo, ceder a una nación extranjera los canales de acceso a los puertos orientales, empezando por el de Montevideo. Las consecuencias de esta subordinación pueden ser imprevisibles, especialmente si se aprecia con entera objetividad lo que podría significar para un país pequeño someterse a la hegemonía fluvial de un poderoso vecino, hegemonía que es también económica y política.

Desde luego, Uruguay tiene derechos sobre el río. Si no fuera así, no se explicaría su participación en un acuerdo destinado a fijar la anchura y extensión del Plata. Pero el problema básico y nunca resuelto reside en el alcance y en las consecuencias de esos derechos. La tesis de Estanislao Zeballos no admite ya muchas adhesiones y cabe entenderla como una contribución folklórica al debate. La firma del Protocolo de 1910 fue la mejor lápida para quien censuraba hasta un simple tratado de arbitraje entre las dos repúblicas. Que dicha doctrina haya podido sobrevivir, aunque desde otra altura y con otro signo, en textos de Saavedra Lamas, de Daniel Antokoletz o Isidoro Ruiz Moreno, significa poco o nada ante las demoliciones emprendidas por César Díaz Cisneros en la misma patria de Zeballos. En este sentido, tal vez valga la pena decir que no sólo voces uruguayas sino también argentinas se levantaron contra la posición de hegemonía argentina sobre el río. “Ni siquiera Rosas hubiera pretendido eso”, escribió Bartolomé Mitre en una carta, fiel a la doctrina de doble soberanía fluvial que ya había expuesto en 1869 y 1871. También Carlos Pellegrini fue contrario a las fórmulas zeballistas.

Las citas pueden multiplicarse. Pero lo que ningún antecedente histórico o jurídico ha sido capaz de acordar es un instrumento que permita satisfacer, en la teoría y en la práctica, la equidad de derechos en cuanto al gobierno del río, impidiendo que la tan publicitada confraternidad rioplatense sea –al menos en este problema- algo más que un slogan, que una figura retórica. La necesidad de alcanzar una adecuada solución, inspirada en obvios principios de soberanía, de fraternidad, de prácticos y comunes intereses, parece a esta altura impostergable. La está dictando o exigiendo la misma naturaleza del pleito, que escapa a la mera disputa entre argentinos y uruguayos para entroncar con intereses internacionales mayores. Ahora el conflicto se ha enriquecido con argumentos que tienen en cuenta no sólo las aguas sino las potenciales riquezas del subsuelo, que robustecen especulaciones geopolíticas al no descartar las utilidades estratégicas del río a nivel continental. Pero son estas mismas delicadas cuestiones las que deben sugerir y no entorpecer una armónica, definitiva solución.

Un sacerdote evocó a raíz de este pleito la historia de un par de alienados que discutían sobre un tablón el derecho de cada uno a legislar el fragmento de agua que corría por debajo del madero. Agotados los argumentos verbales, los dementes prefirieron deslindar razones a golpes y empujones, hasta que cayeron al agua, siendo devorados por el río. El agua ya no era de ninguno de los dos, ellos eran del agua, concluía el padre Raúl Veiga. La historia merece alguna meditación. Mucho más cuando el río que se disputa alimenta vigilias y desvelos de los terceros de siempre. No debe asombrar entonces que hasta en el Uruguay, en consideración de los intrincados intereses que juegan alrededor de esta disputa, se haya señalado el peligro de “salir de guatemala y caer en guatepeor”.

Exagerado o no, el popular dictamen no sólo coincide con un enfoque exclusivamente oriental del problema, sino que coincide también con ciertos episodios que no deben soslayarse, aun a riesgo de derivar este estudio hacia la cotidiana información cablegráfica de los diarios. Al fin y al cabo, el obsequio de un guardacostas completamente artillado sirvió en la otra orilla para que el embajador norteamericano se creyera en la obligación de formular declaraciones que el mismo gobierno uruguayo estimó como una intromisión en sus problemas internos. El apoyo de Itamaraty no ha impedido, de paso, la evocación de ciertas opiniones de algunos jefes brasileños, que desnudaron en la década del ‘60 la velada intención de intervenir militarmente en Uruguay ante sus renovadas crisis. En la misma Argentina, algunos círculos de opinión hicieron hincapié en el socorro económico brindado durante 1968 a los orientales, argumento que no parece el más razonable para resolver este litigio y cuyos méritos jurídicos constituyen todo un enigma. Quizás sea demasiado obvio insistir a esta altura que los intereses en juego eran más profundos que los canales que recorren el río.




Tratado del Río de la Plata

Finalmente el 19 de noviembre de 1973 los cancilleres de Argentina y Uruguay firmaron el “Tratado del Río de la Plata y su frente marítimo”, que puso fin a las disputas de límites en las aguas de Plata. Suscripto en Montevideo consiste en, no fijar un límite en el río, sino establecer un estatuto para el uso de sus aguas. En primer lugar se fijan a lo largo de ambas costas dos franjas cuyo ancho es de dos millas marinas en la zona que va desde la línea recta imaginaria que une la localidad oriental de Colonia con Punta Lara en Argentina, hasta el paralelo de Punta Gorda, y de 7 millas marinas entre aquella línea y el límite exterior del río. En ellas cada estado ejerce jurisdicción exclusiva fuera de esta franja costera, o sea en todo el resto del río, el tratado reglamenta separadamente cada uso de las aguas: navegación, complementos de carga, pesca, salvamento, etc. Esta zona es denominada en el acuerdo “aguas de uso común”. Asimismo el artículo 2 dice que los límites exteriores harán lo posible para que no sobrepasen los veriles (orilla o borde de un bajo, sonda, placer, etc.) de los canales en las aguas de uso común y para que queden incluidos los canales de acceso a los puertos. Tales límites no se aproximan a menos de 500 metros de los veriles de los canales situados en aquellas aguas ni se alejaran más de una misma distancia de los veriles y la boca de los canales de acceso a los puertos.

Los artículos desde el 7 hasta el 22 hablan sobre la navegación y construcción de obras y canales. El artículo 12 dice que el estado que construye alguna obra, se hará cargo de su mantenimiento y administración. El artículo 41 comenta sobre el lecho y el subsuelo, establece una línea geográfica que separa las superficies en que cada estado ejercerá su actividad, esta línea esta determinada por 25 puntos de latitud sur y de longitud oeste. Igualmente la línea determinada en el artículo 41es utilizada para adjudicar jurisdicción sobre las islas existentes y las que emerjan en el futuro (artículo 44). Todo lo que se encuentre a la izquierda de esta línea formará parte de Uruguay, y todo lo que forme parte a la derecha de la línea es parte de Argentina. Hay una única excepción en el artículo 45, que la isla Martín García que se encuentra a la izquierda de la línea, pertenece a Argentina.

El artículo 59 establece una comisión administradora del río, compuesta por la misma cantidad de funcionarios, tanto uruguayos como argentinos. Esta comisión se hará cargo de los estudios, investigaciones, etc.

La segunda parte del tratado se refiere al frente marítimo del Plata. Se traza una línea de límite entre ambos estados, por una recta que une Punta del Este, en el Uruguay con la Punta Rasa del cabo San Antonio en Argentina (artículo 70).

Las aguas por fin se aquietaron…

Fuente

Di Paula, Tabaré – El Río de la Plata, río de la discordia.

Efemérides – Patricios de Vuelta de Obligado

Todo es Historia – Año II, Nº 24, Abril de 1969

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